더불어민주당이 들고나온 깜짝 카드 ‘행정수도 이전’은 노무현 전 대통령이 이루지 못한 숙원과제였다. 문재인 대통령도 참여정부의 신념이었던 신행정수도 설계 당시 청와대 민정수석, 비서실장 등을 지내며 국가균형발전에 직간접적으로 참여했다. 문 대통령이 대통령후보 시절부터 “세종시를 실질적인 행정수도로 발전시키겠다”고 말한 이유다.
참여정부 5년의 성과와 과제를 담은 참여정부 국정운영백서에는 노무현 전 대통령의 행정수도 이전에 대한 의지를 엿볼 수 있다. 노 전 대통령은 2002년 대통령후보 당시 수도권 집중과 비대화를 더 이상 방치할 수 없다는 이유로 신행정수도 건설을 공약으로 제시했다. 국정운영백서는 당시 참여정부 인사인 김병준 정책기획위원장, 정동수 정책조정비서관, 윤건영 정무기획비서관, 김정호 기록관리비서관 등이 작성했다.
노 전 대통령은 행정수도 공약을 불균형을 해소하는 핵심전략으로 봤다. 노 전 대통령은 2003년 KBS 특별 생방송에서 “행정수도 공약은 선거용 공약이 아니다. 행정수도 이전을 위해서 청사까지 지었던 시절이 있었다”며 “그럼에도 불구하고 이전이 안 된 것은 결국 민심을 설득할 자신이 없었기 때문”이라고 했다. 이어 “그러나 이제는 수도권이 이대로 더 갈 수가 없다. 중앙과 지방 사이의 불균형이 이대로 더 가면 또 다른 지역주의의 대결이 생긴다”고 행정수도 공약의 필요성을 역설했다.
노 전 대통령은 “그러나 국민이 반대하는 데도 불구하고 옮길 것이냐, 그것은 아니다. 국민을 꾸준히 설득하면 반드시 설득할 수 있다고 저는 확신하고 있다”며 “국민적 합의라는 과정을 거쳐서 옮겨야 된다. 그건 반드시 하겠다”고 말했다.
이후 신행정수도 이전을 위한 신행정수도특별법이 2003년 12월 29일 재적의원 271명 중 194명이 참석해 167명의 압도적인 찬성으로 국회를 통과했다. 당시 한나라당은 행정수도 이전에 대해 엇갈린 의견을 가지고 있었다. 한나라당이 행정수도 이전에 찬성한 배경에는 당시 대통령측근비리특검법과 맞바꾸기 차원이었다는 시각도 있다.
하지만 신행정수도 이전 과정은 순탄치 않았다. 2004년 10월 21일 헌법재판소(헌재)는 신행정수특별법에 위헌결정을 내려 참여정부의 신행정수도 건설사업은 전면 중단됐다. 이후 참여정부는 ‘위헌 결정에 따른 후속대책위원회’를 출범시켜 대안마련에 들어갔고, 행정중심복합도시건설특별법이 우여곡절 끝에 국회와 헌법재판소를 통과하며 행정도시 이전의 첫 발을 뗄 수 있었다.
당시 이민원 국가균형발전위원장은 백서를 통해 “헌재의 위헌 결정은 참여정부의 국토 균형발전의 이념 자체에 대한 결정이라기 보다 절차적인 측면에 대한 헌법 차원의 판단으로 이해됐다”며 “정부가 솔선해 지방으로 이전하면서, 정부가 일방적으로 대안을 결정하는 방식이 아닌 전 국민의 여론을 결집해 헌재 결정내용을 반영해 대안을 마련하고자했다”고 했다.
백서에는 헌재의 위헌 결정에 대한 반대 논리도 자세히 적혀있다. 백서는 “학계 및 법조계에서는 헌재가 내세운 관습헌법론에 대한 해석과 의견이 엇갈렸다”며 3가지 주장을 적시했다.
백서는 첫째 “수도에 관한 사항이 관습헌법에 해당하는 사항인지가 논란이 됐다”며 “과거에는 수도가 가지는 지리적 안보적 의미로 국가의 정체성을 표현하는 실질적인 헌법사항일 수 있으나 현대 국가에서는 헌법목적의 실현을 위한 방편에 불과하다”고 했다.
두번째는 수도 규정이 관습헌법임을 인정한다고 하더라도 수도 이전을 위해서는 관습헌법에 반하는 헌법개정이 필요하다는 헌재의 논리도 강하게 비판받았다고 백서는 서술했다.
백서는 세번째 이유로, 청구인 적격과 관련해서 비판이 있었다고 적었다. 헌법개정안에 대한 국민투표는 대통령이나 재적과반수의 국회의원에 의해 제안되고, 국회에서 재적 2/3이상의 찬성으로 의결되어야 하는게 헌법개정안인데, 개정안이 제안조차 되지 않은 상황에서는 국민 투표권이 발생하지 않는다고 서술했다.
반면 백서에는 헌재의 위헌 결정에 대한 찬성 근거는 짧게 적시했다. 백서는 “성문법만으로 모든 사항을 규율할 수 없으므로 관습헌법을 당연히 인정할 수 있다”며 “수도 서울의 관습헌법성은 헌법을 해석하는 헌재의 고유권한이라는 근거를 내세우고 있었다”고 했다.
노 전 대통령도 2007년 신년연설에서 신행정수도 이전에 대한 아쉬움을 나타냈다. 그는 “서울이나 수도권 사람들을 위해서도 균형발전은 꼭 필요한 정책이다. 행정도시가 건설되면 한국의 명물이 될 것”이라면서도 “다만 행정수도가 반쪽이 되어 버린 것이 유감이고, 그렇게 만든 사람들이 공치사하는 모습이 씁쓸하다”고 했다.
박재현 기자 [email protected]
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