Autotutela

L'autotutela, nell'ordinamento giuridico italiano, designa:

• nel diritto civile, la possibilità riconosciuta al titolare di un diritto soggettivo di ottenere un determinato effetto giuridico senza il ricorso ad un organo giurisdizionale;
• nel diritto amministrativo, la facoltà riconosciuta ad un'amministrazione pubblica di annullare, revocare o riformare un atto amministrativo per ragioni afferenti alla legittimità dell'atto medesimo.

Nel diritto internazionale, inoltre, l'autotutela designa la prerogativa riconosciuta ad uno Stato di reagire dinanzi ad un illecito internazionale commesso da un altro Stato, mediante sanzioni o contromisure dirette allo Stato offensore e finalizzate ad ottenere la cessazione e la riparazione dell'illecito.

Diritto civile

Nel diritto civile, l'autotutela costituisce una eccezione al principio enunciato dall'articolo 2907 del codice civile secondo cui la tutela dei diritti è affidata all'attività giurisdizionale.

Tale eccezione interviene in determinati casi:

• Diritto di ritenzione;
• Eccezione di inadempimento;
• Diffida ad adempiere;
• Difesa del possesso fino al perdurare della violenza dell'aggressore;

Fuori da tali casi, l'autotutela non è consentita.

Diritto penale

Se attuata con violenza, l'autotutela - quando non sia coperta dalla causa di giustificazione della legittima difesa - integra il reato di esercizio arbitrario delle proprie ragioni con violenza contro le cose o contro le persone (articoli 392-393 del codice penale). Il reato è escluso quando si versa nei casi di cui all’articolo 4 del decreto luogotenenziale n. 288 del 1944: per esempio, la Cassazione ha mandato esenti da responsabilità penale gli inquisiti per resistenza a pubblico ufficiale, reato che per il citato decreto luogotenenziale non è applicabile “quando il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio ovvero il pubblico impiegato abbia dato causa al fatto (…) eccedendo con atti arbitrari i limiti delle sue attribuzioni”.

Diritto amministrativo

Nel diritto amministrativo, l'autotutela viene solitamente distinta in:

• autotutela decisoria o provvedimentale, con la quale l'amministrazione può intervenire con un atto cosiddetto di secondo grado su dei precedenti provvedimenti adottati;
• autotutela esecutiva, con la quale l'amministrazione dà effettiva attuazione a provvedimenti già emanati.
• autotutela sanzionatoria, ossia il potere di irrogare sanzioni.

Sono esempi di questa capacità il potere di revoca, sospensione, proroga, rimozione degli "effetti dell'atto", di annullamento o convalida dell'atto e dei suoi effetti ex tunc, o ancora di riforma, sanatoria, ratifica e rinnovazione dell'atto e dei suoi effetti ex nunc.

Autotutela tributaria

Generalità

L'autotutela nel diritto tributario costituisce una particolare declinazione del più generale istituto dell'autotutela amministrativa. Essa, difatti, si qualifica nel potere che ha l'Amministrazione finanziaria di intervenire quando si renda conto di aver commesso un errore che sia lesivo dei diritti del contribuente.

Quando l'Amministrazione rileva che in un atto da essa emanato è contenuto un vizio per il quale l'atto non doveva essere emanato o doveva assumere un contenuto diverso, potrà, non solo emendarlo, ma anche ritirarlo, annullandolo ora per allora, evitando in tal modo di danneggiare ingiustamente il contribuente nei cui confronti era stato emesso.

Il potere di autotutela spetta all'ufficio che ha emanato l'atto, illegittimo, infondato e/o inopportuno, competente all'emanazione (anche) di atti impositivi che incidono nella sfera patrimoniale del contribuente.

Dal 18 gennaio 2024 il potere di autotutela potrà essere esercitato dall'ufficio in maniera obbligatoria o in maniera facoltativa.

Il contribuente potrà sempre presentare un'istanza di autotutela di sua iniziativa e l'ufficio potrà accoglierla o rifiutarla (respingendola) oppure non rispondere affatto (c.d. "silenzio rifiuto").

Quando l'ufficio accoglierà l'istanza l'atto sarà annullato totalmente e/o parzialmente.

Se l'ufficio dovesse respingere l'istanza totalmente o parzialmente, il contribuente potrà impugnare, nei termini previsti dalla normativa l'atto di diniego come previsto dalla lettera "g-bis" dell'articolo 19 del delegato 546 del 1992 quando trattasi di diniego su un autotutela obbligatoria.

Stessa impugnazione se l'ufficio non ha risposto (c.d. "silenzio rifiuto") all'istanza di autotutela obbligatoria.

Se l'ufficio dovesse respingere l'istanza totalmente o parzialmente, il contribuente potrà impugnare, nei termini previsti dalla normativa l'atto di diniego come previsto dalla lettera "g-ter" dell'articolo 19 del delegato 546 del 1992 quando trattasi di diniego su un autotutela facoltativa.

Il rifiuto tacito (c.d. "silenzio rifiuto") all'istanza di autotutela facoltativa non né prevede l'impugnazione al pari di quella obbligatoria.

Per l'autotutela obbligatoria l'obbligo di annullare l'atto non sussiste in caso di sentenza passata in giudicato favorevole all'amministrazione finanziaria, nonché decorso un anno dalla definitività dell'atto viziato per mancata impugnazione.

La circolare del 5 agosto 1999 n.198 del Ministero delle Finanze ha specificato che l'autotutela va esercitata anche se il ricorso è stato presentato ma respinto con sentenza passata in giudicato per motivi di ordine formale (inammissibilità, irricevibilità, improcedibilità, ecc.). Tuttavia, non può più essere esercitata in presenza di un giudicato sostanziale favorevole all'amministrazione finanziaria o quando l'atto di imposizione è stato oggetto, anche parzialmente, di qualunque forma di definizione, anche agevolata (ad esempio, accertamento con adesione, acquiescenza, conciliazione), come specificato al punto 1.3 della Circolare n.21/E del 7 novembre 2024.

Anche la Relazione illustrativa (A.G. 97) prevede che non è ostativo all'autotutela né un giudicato meramente processuale né un giudicato sostanziale basato su motivi diversi da quelli che giustificano l'autotutela. Pertanto, pur in presenza di giudicato sostanziale, il potere di autotutela deve, comunque, essere esercitato per vizi che dimostrino la manifesta illegittimità dell'atto o dell'imposizione diversi da quelli sui quali si è pronunciato il giudice (punto 1.2 della Circolare 21/E del 7/11/2024).

È utile osservare che:

• I punti contestati dal contribuente nel ricorso introduttivo, e non oggetto di statuizione da parte della Corte di Giustizia Tributaria di primo o di secondo grado, possono essere parte di riesame e di annullamento, facendo però attenzione a tutta la struttura dell'atto originario.
• Anche se i punti vengono annullati, bisogna comunque analizzare se l'atto rimane comunque in essere giuridicamente e con effetti impositivi, o diritti di credito da parte dei contribuenti in caso di controversie per il rimborso.

Atti oggetto di autotutela

Per aere una panoramica di quali potrebbero essere gli atti oggetto di autotutela tributaria basta capire se l'atto che va annullato rientra tra quelli impugnabili come previsto dall'articolo 19 del delegato 546 del 1992 aggiornato dal delegato n.220 del 30.12.2023.

È utile specificare che, oggetto di annullamento, sono, non solo i tipici atti di imposizione, quali gli avvisi di accertamento, di liquidazione, di irrogazione di sanzioni, ma anche tutti gli altri atti che comunque incidono negativamente nella sfera giuridica del contribuente.

Istanza di autotutela .

L'istanza in linea generale va presentata all'Ufficio che ha emesso l'atto cui si chiede l'annullamento; e va presentata su carta direttamente o tramite delegato all'Ufficio (sportello) o in maniera telematica accedendo tramite SPID, CIE o CNS utilizzando poi il canale CIVIS oppure tramite PEC, indicando e allegando:

• L'indicazione dell'atto di cui si richiede l'annullamento totale o parziale;
• I motivi della richiesta di annullamento;
• La documentazione dimostrativa a supporto come prova delle motivazioni;
• La copia di un documento di riconoscimento in corso di validità.
• L'eventuale copia della delega con documenti di riconoscimento del delegato e del delegante.
• Tutti gli altri dati dettagliatamente specificati al punto 2.2 (Il contenuto della richiesta di autotutela) della Circolare n. 21/E del 07/11/2024.

Il precedente potere di sospensione

In linea generale l'istanza di autotutela non sospende né il pagamento di quanto dovuto né il termine entro cui ricorrere alla Corte di Giustizia Tributaria. Precedentemente l'articolo 27 della legge n.28 del 18.2.1999 aveva aggiunto all'articolo 2-quater del DL 546 del 1994 il comma 1-bis che prevedeva nel potere di annullamento o di revoca anche il potere di disporre la sospensione degli effetti dell'atto che appariva illegittimo o infondato. Dal 18.1.2024 l'articolo 2 comma 4 del delegato 219 del 2023 ha abrogato l'articolo 2-quater del DL 564 del 1994 convertito con modificazioni dalla legge 656 del 1994 ed ha di fatto precluso il potere di sospendere gli effetti giuridici dell'atto.

L'attuale potere di sospensione

Alla luce della Circolare 21/E del 7.11.2024 al punto 3.2 viene specificato che; in virtù della Relazione illustrativa (A.G. 97) il potere di autotutela comprende ovviamente anche il potere di sospensione dell'atto e non solo. Inoltre, per esigenze di coerenza del sistema, il medesimo potere di sospensione, fatto salvo dalla relazione illustrativa per l'autotutela facoltativa, deve considerarsi, ovviamente, esercitabile anche nell'ipotesi di autotutela obbligatoria in relazione al quale viene escluso espressamente l'automatismo dell'effetto sospensiva.

Il beneficio delle sanzioni ridotte in caso di autotutela parziale

Nei casi di annullamento parziale dell'atto, il contribuente può avvalersi degli istituti di definizione agevolata delle sanzioni, come previsto dall'articolo 17/bis del decreto legislativo del 18 dicembre 1997, numero 472, introdotto recentemente nell'ambito della riforma delle sanzioni tributarie dal decreto legislativo del 14 giugno 2024, numero 87.

In pratica, viene previsto che in caso di annullamento parziale dell'atto, il contribuente può avvalersi degli istituti di definizione agevolata delle sanzioni di cui all'articolo 16 del decreto legislativo n. 472/1997 e all'articolo 15 del decreto legislativo n. 218/1997, alle medesime condizioni esistenti alla data di notifica dell'atto notificato al contribuente, purché rinunci al ricorso e l'atto non risulti definitivo.

Questa disposizione si riferisce alla parte dell'atto non annullato e rimasto in essere. Per specifici dettagli applicativi, si rinvia cautelativamente al punto 3.4. della circolare numero 21/E del 7 novembre 2024.

Autotutela sostitutiva

Prassi La circolare 21/E del 7.11.2024 al punto 3.3 specifica che nel caso in cui siano ancora pendenti i termini di emissione di un nuovo provvedimento e non sia intervenuta una pronuncia giudiziale passata in giudicato che abbia deciso il merito della controversia, l'Ufficio può riemettere l'atto emendato dai vizi riscontrati, notificando al contribuente unitamente al provvedimento di autotutela (c.d.autotutela sostitutiva).

Giurisprudenza La Corte Suprema di Cassazione SS.UU, nella sentenza 30051 del 21.11.2024, ha confermato che l'Amministrazione finanziaria può annullare e sostituire un atto impositivo viziato con un nuovo atto, anche per una maggiore pretesa nella rivalutazione, ex post, rispetto all'atto già adottato, facendo esclusivo riferimento agli elementi che erano presenti quando l'Amministrazione finanziaria aveva emesso l'atto originario, purché non ci siano integrazioni con nuovi elementi Inoltre, non debbono essere scaduti i termini di decadenza per l'accertamento e non vi sia una sentenza passata in giudicato.

Differenze tra autotutela sostitutiva e accertamento integrativo

L'autotutela sostitutiva si distingue dall'accertamento integrativo, in quanto, nell'autotutela sostitutiva si riesamina l'atto in bona partem o in mala partem a seconda dei vizi dell'atto da rivedere, a favore del contribuente o a sfavore di quest'ultimo, in base ad elementi non valutati, ma presenti all'emissione del primo atto originario. Nell'accertamento integrativo viene riemesso un atto accertativo che si affianca e si aggiunge all' originario in virtù di nuovi elementi sopravvenuti e non esistenti al momento dell'emissione del primo atto.

Note

Bibliografia

• Andrea Torrente e Piero Schlesinger,"Manuale di diritto privato", Giuffrè Editore, 2009.
• Pietro Virga,"Atti di ritiro", in "Diritto amministrativo: atti e ricorsi", Giuffrè Editore, 1997.
• Pietro Semeraro, "Profili dell'esercizio arbitrario delle proprie ragioni", in "L' Indice Penale", Padova, 2012.
• Alfonso Quaranta, " Seminario di studio dell'11/5/1994 tenutosi presso la Scuola Centrale Tributaria Ezio Vanoni", in rivista "Tributi" n. 6/7 del 1994".

Collegamenti esterni

• Agenzia delle Entrate, su agenziaentrate.it. URL consultato il 20 agosto 2008 (archiviato dall'url originale il 21 ottobre 2008).
• Rassegna dell'autotutela amministrativa, su autotutela-pa.it. URL consultato il 3 marzo 2010 (archiviato dall'url originale il 20 aprile 2010).
• bibliografia, su autotutela-pa.it. URL consultato il 4 marzo 2010 (archiviato dall'url originale il 5 settembre 2009).

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