Communauté de communes

Une communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) français à fiscalité propre, qui prévoit une intégration limitée des communes membres.

Communauté de communes
Administration
Pays	France
Type	EPCI à fiscalité propre
Nombre de subdivisions	990 (2024)
Exécutif de la collectivité	Président de la CC
Création	1992

Elle est définie comme étant :

« […] un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave.
Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace. »

— Début de l'article L 5214-1 du code général des collectivités territoriales.

Par la population comme par le degré de coopération, elle constitue la forme la moins intégrée des EPCI à fiscalité propre, et est conçue pour faciliter la gestion locale de l'espace peu urbanisé.

Histoire

Si les syndicats de communes existent depuis 1890 et les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) depuis le 5 janvier 1959, il faut attendre 1992 pour qu'une nouvelle conception de l'intercommunalité fasse place à la liberté de négociation contractuelle et à la libre association de communes. La loi du 6 février 1992 crée deux nouvelles catégories d'EPCI à fiscalité propre : les « communautés de communes » et les « communautés de villes ». Ces groupements disposent de compétences élargies et sont obligatoirement compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Cette loi dote, sur le plan fiscal, ces nouvelles structures d'un régime destiné à favoriser une coopération plus intégrée. Aux communautés de communes, mais également aux communautés urbaines et aux districts existant à la date de publication de cette loi, trois régimes sont accessibles :

• le maintien de la fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales ;
• l'instauration d'un régime de taxe professionnelle de zone, à condition de créer et de gérer une zone d'activités économiques ;
• la création d'une taxe professionnelle d'agglomération avec un taux unique sur l'ensemble du périmètre.

Les communautés de communes exercent ainsi en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences définies par la loi et par leurs statuts. Ce régime juridique a été modifié à plusieurs reprises, notamment par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, puis la loi du 27 février 2002, la loi n^o  2010-1563 du 16 décembre 2010 et enfin la loi n^o  2015-991 du 7 août 2015, dite loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Cette dernière augmente en particulier le seuil démographique pour les communautés de communes de 5 000 à 15 000 habitants, afin d'en diminuer drastiquement le nombre, avec toutefois quatre possibilités d'adaptation :

• Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à la moitié de la densité nationale (103,4/2, soit 51,7 habitants/km²), et elle doit se situer au sein d'un département dont la densité est elle-même inférieure à cette moyenne nationale de 103,4 habitants/km²). Pour ces communautés, le Préfet pourra pondérer le seuil de 15 000 habitants en fonction d'un tableau préétabli.
• Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale (31,2 habitants/km²). Dans ce cas, seule la densité de la communauté est prise en compte, sans considération de la densité du département. Le système de pondération en fonction de la population n'est pas appliqué.
• Lorsque l'EPCI à fiscalité propre a plus 12 000 habitants et est issu d'une fusion réalisée entre le 1^er janvier 2012 et la publication de la loi, soit le 7 août 2015. Dans cette hypothèse, l'instruction de la DGCL indique un « délai de repos ».
• Les EPCI verront aussi leur seuil adapté lorsqu'ils comprennent au moins la moitié des communes en zones de montagne, ou s'il s'agit d'un territoire insulaire.

Cette loi modifie également les compétences obligatoires et optionnelles attribuées aux différents groupements intercommunaux.

Nature et dénombrement

Nature

La communauté de communes offre une nouvelle conception de l'administration territoriale, en intégrant l'idée de projet là où il n'y avait que de la gestion. En effet, les SIVU ou les SIVOM n'ont d'autre vocation que de gérer des équipements ou infrastructures, souvent de réseau, tels le gaz, l'électricité, l'eau ou les déchets. Une seule et même commune adhère en général à plusieurs structures intercommunales, mais ne peut appartenir qu'à un seul EPCI à fiscalité propre. Une commune peut ainsi être membre d'un ou deux SIVU, d'un SIVOM, d'un SICTOM, d'un syndicat mixte et d'une communauté de communes. Si la communauté de communes acquiert une compétence gérée par une autre intercommunalité, celle-ci est dissoute si elle ne gérait que cette compétence (SIVU), ou est retirée des compétences de ladite intercommunalité, au titre du principe de spécialité et d'exclusivité des EPCI à fiscalité propre.

Nombre de communautés de communes

En 2012, il existait 2 361 communautés de communes en France (contre 2 400 en 2007 et 756 en 1995). La loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales impose l'élaboration d'un schéma départemental de coopération intercommunal visant à couvrir l'intégralité du territoire national par des « intercommunalités plus cohérentes », schéma devant être mis en œuvre avant le 30 juin 2013. En 2014, avec la mise en place de cette réforme, on compte ainsi 1 903 communautés de communes. Au 1^er janvier 2024, on dénombre 990 communautés de communes sur les 1 254 EPCI à fiscalité propre.

L'évolution du nombre de communautés de communes depuis 1993 est la suivante :

Année	Nombre de groupements	Nombre de communes regroupées	Population regroupée
1993	193
1994	554
1995	756
1996	894
1997	1 105
1998	1 241
1999	1 347	15 188	18 032 198
2000	1 533	17 549	19 255 280
2001	1 733	20 075	18 562 521
2002	2 032	24 455	22 259 518
2003	2 195	26 907	23 698 136
2004	2 286	28 407	24 480 505
2005	2 342	29 166	25 133 760
2006	2 389	29 745	26 084 942
2007	2 400	30 080	26 475 824
2008	2 393	30 246	26 596 373
2009	2 398	30 745	27 497 914
2010	2 402	31 225	27 509 582
2011	2 377	31 298	27 404 237
2012	2 361	31 232	27 169 609
2013	2 223	31 428	27 322 241
2014	1 903	31 246	27 401 807
2015	1 884	31 116	26 906 507
2016	1 842	30 154	26 044 667
2017	1 018	26 740	22 814 648
2018	1 009	26 424	22 448 738
2019	1 001	25 926	22 184 722
2020	997	25 883	22 094 182
2021	995	25 871	22 039 498
2022	992	25 797	21 867 973
2023	992	25 789	21 898 670
2024	990	25 716	21 776 996

Création

La communauté de communes est créée par arrêté préfectoral ou inter-préfectoral, doit concerner un territoire d'un seul tenant et sans enclave, et doit regrouper au moins 15 000 habitants, ce seuil pouvant être abaissé sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :

« a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ; le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale ;

b) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ;

c) Comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ;

d) Ou incluant la totalité d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le 1^er janvier 2012 et la date de publication de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ».

La création d'une communauté de communes doit également favoriser le respect du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale, la rationalisation et la réduction du nombre de syndicats de communes et le transfert de leurs compétences à des EPCI à fiscalité propre.

Fonctionnement

La communauté de communes est gérée par un conseil communautaire ou conseil de communauté, composé de conseillers municipaux des communes membres.

Chaque commune dispose au minimum d'un siège et aucune commune ne peut avoir plus de la moitié des sièges.

Jusqu'aux élections municipales de 2014, les conseillers communautaires étaient des conseillers municipaux élus par chaque conseil municipal des communes membres de la Communauté. Ce système était critiqué, étant donné l'importance des compétences transférées, et l'absence de débat sur ces politiques en raison de l'élection des conseillers communautaires au suffrage indirect. C'est ainsi qu'à l'unanimité, les présidents des communautés se sont prononcés lors des journées communautaires de Strasbourg en 2007 pour l'élection au suffrage universel direct dès 2014, et ce pour renforcer la légitimité des communautés et leur transparence de fonctionnement.

La loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille resteront élus en leur seins par les conseils municipaux. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 17 mai 2013, qui a défini le régime suivant :

Depuis les élections municipales de 2014, chaque commune est représentée au conseil communautaire par un nombre de représentants tenant compte de sa population défini aux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales :

• commune de moins de 1 000 habitants : les représentants de la commune au conseil communautaire sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau (le maire puis les adjoints). Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de l'intercommunalité dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers municipaux sont de droit membres du conseil communautaire ;
• commune de plus de 1 000 habitants : les conseillers communautaires sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans la partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire.

Compétences

Conformément aux dispositions de l'article L. 5214-16 du CGCT, la communauté de communes exerce des compétences obligatoires et des compétences optionnelles, ainsi que des compétences supplémentaires qui lui sont transférées par les communes membres.

Le conseil communautaire peut également choisir des compétences facultatives qu'il définit lui-même, après accord des communes membres. De plus, la communauté de communes peut, avec accord du département, exercer directement certaines compétences d'action sociale qui relèvent normalement de celui-ci.

Elle peut se donner compétence en matière de droit de préemption urbain, notamment en matière de politique locale de l'habitat, ou recevoir délégation du département pour exercer des fonctions d'aide sociale.

Les communes peuvent, par ailleurs, transférer ou déléguer à la communauté d'autres compétences.

L'exercice de certaines compétences nécessite que soient définies les actions et équipements « reconnus d'intérêt communautaire ». Cette déclaration d'intérêt communautaire résulte du vote d'une majorité qualifiée des conseils municipaux, ce qui est une différence fondamentale par rapport au régime des communautés d'agglomération, où cette déclaration d'intérêt communautaire est faite par une délibération du conseil communautaire prise à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d'agglomération, donnant ainsi un pouvoir important aux instances communautaires.

À partir du moment où les compétences sont transférées à la communauté, les communes ne peuvent plus les exercer, sauf en matière de logement social, où la commune et l'intercommunalité peuvent toutes deux intervenir pour financer des opérations ou en garantir les emprunts.

Conséquences de la loi ALUR du 24 mars 2014

La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové n^o 2014-366 du 24 mars 2014, dite loi ALUR, fait évoluer de manière significative les compétences en matière d'urbanisme, les règles et les documents d'urbanisme. Elle transfère en particulier la compétence « documents d'urbanisme et de planification » aux intercommunalités :

• les communautés de communes pour l'élaboration et l'évolution des SCOT ;
• les communautés de communes et les communautés d'agglomération pour les PLU (ou documents en tenant lieu) et les cartes communales.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent opter pour un transfert volontaire de compétence, par délibération entre le 26 mars 2014 et le 27 mars 2017, dans les conditions définies par l'article L5211-17 du Code général des collectivités territoriales. Dans le cas contraire, le transfert interviendra de fait le 27 mars 2017, sauf si un quart des communes représentant au moins 20 % de la population s'y oppose par délibération, entre le 26 décembre 2016 et le 26 mars 2017.

Conséquences de la loi NOTRe du 15 août 2015

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République promulguée le 15 août 2015 fait évoluer les compétences des intercommunalités, aussi bien obligatoires qu'optionnelles, avec des incidences sur l'articulation avec les syndicats intercommunaux ou mixtes. Concernant les communautés de communes, les modifications concernant les compétences obligatoires sont les suivantes :

• L'intérêt communautaire des zones d'activités économiques est supprimé. Ces zones font désormais l'objet d'un transfert complet.
• Ajout d'une notion d'intérêt communautaire pour la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales, avec le maintien d'une ligne de partage possible entre les communes et la communauté de communes.
• La promotion du tourisme, dont la création d'offices du tourisme, avec des modalités d'organisation des offices du tourisme organisées par la loi. Néanmoins, les stations de tourisme classées peuvent conserver leur compétence tourisme et leur office de tourisme après la modification de la loi NOTRe par la loi Montagne II.
• L'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, avec une application prévue également au 1^er janvier 2017.
• La collecte et le traitement des déchets, avec aussi une application au 1^er janvier 2017.
• La gestion des milieux aquatiques, dont l'application initialement prévue pour 2016 est reportée au 1^er janvier 2018.
• L'assainissement et l'eau, qui deviendront une compétence obligatoire à compter du 1^er janvier 2020.

Concernant les compétences optionnelles, au moins trois compétences devront être choisies parmi neuf jusqu'au 1^er janvier 2020, et ensuite parmi sept, en raison d'un basculement de certaines compétences. Les compétences optionnelles regroupent la création et la gestion des maisons de service public avant le 1^er janvier 2017, ainsi que l'assainissement et l'eau, qui seront optionnels jusqu'au 1^er janvier 2020. En effet, elles deviendront ensuite des compétences obligatoires.

L'évolution des compétences obligatoires et optionnelles de l'application de la Loi NOTRe pour les communautés de communes se traduit par le tableau suivant :

Types de compétences	Avant la promulgation de la loi NOTRe (avant le 7 août 2015)	Après la promulgation de la loi NOTRe (après le 7 août 2015)
Ensemble des communautés de communes (L. 5214-16 du CGCT)
Principes	2 compétences obligatoires 1 optionnelle parmi 5	7 compétences obligatoires 3 optionnelles parmi 9
Compétences obligatoires	1. Aménagement de l'espace	1. Aménagement de l'espace dont le Plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) sauf opposition des communes
	2. Développement économique	2. Développement économique : actions intéressant l'ensemble de la communauté (création entretien des zones d'activités politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire promotion du tourisme dont la création d'office de tourisme, zones d'activités touristiques avant le 01/01/2017)
		3. Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage
		4. Collecte et traitement des déchets (avant le 01/01/2017)
		5. Gestion des milieux aquatiques et préventions des inondations (à compter du 01/01/2018)
		6. Assainissement (à compter du 01/01/2020)
		7. Eau (à compter du 01/01/2020)
Compétences optionnelles	1. Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie	1. Protection et mise en valeur de l'environnement et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie
	2. Politique du logement et du cadre de vie	2. Politique du logement et du cadre de vie
	3. Création, aménagement et entretien de la voirie	3. Création, aménagement et entretien de la voirie
	4. Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ,	4. Construction, entretien et fonctionnement d‘équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire d'intérêt communautaire
	5. Action sociale d'intérêt communautaire	5. Action sociale d'intérêt communautaire qu'elle peut confier en tout ou partie à un CIAS.
		6. Création et gestion des maisons de services publics (avant le 01/01/2017).
		7. Assainissement jusqu'au 01/01/2020.
		8. Eau jusqu'au 01/01/2020.
		9. Politique de la ville (s'il y a un contrat de ville).
Communautés de communes éligibles à la "DGF bonifiée" (L. 5214-23-1 du CGCT)
Principes	1 condition supplémentaire : exercer 4 compétences parmi les six listées ci-dessous	1 condition supplémentaire : exercer 8 compétences parmi les douze listées ci-dessous
Compétences optionnelles supplémentaires	1. Aménagement de l'espace : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur, zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire	1- Développement économique Aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire; promotion du tourisme dont la création d'offices de tourisme (avant le 01/01/2017).
	2. Développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire	2 - Aménagement de l'espace communautaire Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur et à compter du 01/01/2018 PLUI ou document d'urbanisme en tenant lieu Zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire.
	3. Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés	3 - Aménagement ,entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage (avant le 01/01/2017).
	4. Politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées	4 - Création et gestion des maisons de services au public (d'ici le 01/01/2017).
	5. Création, ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire	5 - Création ou aménagement et entretien de la voirie d'intérêt communautaire.
	6. En matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire.	6 - Politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées.
		7 - Collecte et traitement des déchets (d'ici le 01/01/2017).
		8 - Construction ou aménagement et entretien des équipements sportifs d'intérêt communautaire.
		9 - Assainissement collectif et non collectif.
		10 - Eau (à compter du 01/01/2020).
		11 - Politique de la ville (si contrat politique de la ville).
		12- Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (à compter de 2018).

Ressources fiscales

La Communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Afin de financer l'exercice de ses compétences, la communauté de communes peut opter pour :

• la fiscalité professionnelle unique (CET) – qui a remplacé la taxe professionnelle unique – qui assure une péréquation fiscale des ressources dégagées par les entreprises sur les zones d'activité, au bénéfice des communes plus résidentielles ;
• une fiscalité additionnelle, l'EPCI prélevant, en plus des communes, une partie des impôts ménages : taxe d'habitation, taxe foncière sur le bâti, taxe foncière sur le non bâti et contribution économique territoriale. Ces quatre taxes sont ce que l'on appelle communément les impôts locaux ;
• une fiscalité mixte mêlant fiscalité professionnelle unique et fiscalité sur les ménages.

Notes et références

Annexes

Articles connexes

• Administration territoriale
• Commune
• Communauté d'agglomération
• Communauté urbaine
• Intercommunalité
• Intercommunalité en France
• Intérêt communautaire
• Mairie
• Métropole
• Syndicat intercommunal
  • Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM)
  • Syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU)

Bibliographie

Ouvrages

• Marie-Christine Steckel-Assouère, Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité, Paris, L'Harmattan, coll. « Grale », avril 2014, 484 p. (ISBN 978-2-343-03033-3)

Rapports

• Cour des comptes, L'intercommunalité en France, Paris, Journaux officiels, novembre 2005, 370 p. (lire en ligne)
• Cour des comptes, Bilan d'étape de l'intercommunalité en France, 2008, Paris, Cour des comptes, 2008 (lire en ligne).

Liens externes

• Base de données sur l'intercommunalité du ministère de l'intérieur
• Site des Intercommunalités de France